LA UE y su “Política Exterior”

La nueva Estrategia Global de la UE. ¿Útil o sinsentido?

 

“Estudios de Política Exterior” No. 173

Madrid, Sept-Oct 2016.

Por JAN TECHAU

Los dirigentes europeos deberían leer con atención la Estrategia Global de Política Exterior y de Seguridad; un texto que explica la gravedad de la situación geopolítica de Europa y plantea opciones concretas.

A veces, la elección del momento es un desastre. En circunstancias normales, el 28 de junio debería haber sido un día señalado para cualquier persona implicada en los intentos de la Unión Europea por forjar una política exterior más unificada y significativa. Fue el día en que el Consejo Europeo, en Bruselas, adoptó la flamante Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad. Pero después de que, el 23 de junio, el referéndum sobre el Brexit sellase la salida de Reino Unido de la UE, las circunstancias no eran normales, así que los jefes de Estado y de gobierno tuvieron poco tiempo para el documento de 60 páginas presentado por la alta representante, Federica Mogherini. Le dieron el visto bueno y pasaron a otra cosa.

Este tratamiento superficial de la nueva estrategia es comprensible, pero también revelador. A los gerifaltes políticos de los Estados miembros no podría importarles menos un documento que no se sentirán obligados a acatar. Pero también es muy injusto que no le hicieran ningún caso al texto. Porque lo que la jefa de política exterior de la UE y su equipo han estado elaborando durante casi dos años es un documento europeo extraordinariamente reflexivo y rico. Sería aconsejable que los dirigentes de la UE estudiasen de verdad el documento al que han dicho sí.

La nueva estrategia es uno de los pocos textos europeos de su género cuyas ambiciones no provienen de una especie de fe abstracta en la idea de la integración, sino de una necesidad acuciante. La hipérbole –y en el texto hay hipérbole– no resulta tan rancia como de costumbre. El documento debería interpretarse como una señal de que sus autores han comprendido la extrema gravedad de la sombría situación geopolítica de Europa. No emplean palabras altisonantes para adormecernos, sino para despertarnos. Puede parecer que la diferencia es pequeña, pero la mentalidad subyacente está muy lejos de la actitud perezosa de los documentos europeos convencionales.

¿Y cuáles son los puntos fuertes y débiles de la nueva estrategia? Empecemos por los primeros. El documento encuentra un delicado equilibrio entre las aspiraciones rebajadas y las acrecentadas. Instaura el concepto de “pragmatismo basado en principios”, y fundamenta su prescripción en un realismo que la UE necesita con urgencia. Es importante destacar que deja de sobrestimar el poder transformador de la Unión, que los observadores estimaban muy fuerte hasta que descubrieron que la UE no ha ejercido una influencia decisiva sobre los acontecimientos ocurridos en casi ningún lugar de su vecindario más extenso.

Lo más sorprendente, tal como ha explicado Sven Biscop, del Instituto Egmont, en su análisis de la nueva estrategia, es que ha desaparecido el discurso dominante sobre el fomento de la democracia. Ya era hora de que se hiciera, no porque la democracia ya no sea deseable, sino porque es mejor promocionarla en silencio, y no con un celo evangelizador que tiende a fracasar.

En cambio, el documento resulta muy ambicioso en el plano político. Contiene un gran número de propuestas concretas que no se explican en detalle, pero se definen con la suficiente precisión como para encaminar hacia la acción, en vez de quedarse solo en buenas intenciones. Otra cosa será que los Estados miembros hagan suya alguna de estas propuestas. Pero no se puede decir que Mogherini y su equipo se hayan limitado a hacer gala de una retórica elevada.

Otro punto fuerte es el silencioso adiós a la Política Europea de Vecindad. La PEV se menciona unas cuantas veces, pero solo para rendir tributo a un término del que no se puede hacer caso omiso por completo. Desde el punto de vista conceptual, lo han sustituido dos cosas: la resiliencia como nuevo principio orientador de la relación de la UE con su entorno más cercano, y el hincapié en un enfoque adaptado a cada país concreto. Desaparece la idea de un espacio relativamente coherente en los alrededores de Europa.

El énfasis en la resiliencia es importante, ya que Mogherini lo define como “la capacidad de los Estados y las sociedades para reformarse, y así soportar las crisis internas y externas, y recuperarse de ellas”. De manera implícita, esto supone admitir que, para que tenga lugar un cambio positivo, los Estados y las sociedades también deben estar dispuestos a reformarse. Con ello se pone fin a la ingenuidad de la antigua PEV, que basaba todo su programa transformador en dar por sentado que los gobiernos de los países de la vecindad europea –por ejemplo, Argelia, Bielorrusia, Egipto o Moldavia– querían en efecto cambiar. No es así, de ahí la completa inutilidad de la PEV en ese aspecto.

La Estrategia Global también muestra su fortaleza al subrayar la necesidad de que la UE apoye el orden internacional basado en normas e invierta en él. Esto es un compromiso claro con las instituciones multilaterales y los principios que las sostienen. Nunca se hará el suficiente hincapié en ello. Sigue siendo la clave de la estabilidad regional y mundial, y de la gobernanza mundial en general. Por último, la franqueza con respecto a las violaciones de las leyes internacionales por parte de Rusia y sus constantes intentos de desestabilizar Ucrania –franqueza de la que da muestras el texto– es un rasgo que no se puede elogiar lo suficiente hoy día.

Pero el documento también tiene sus fallos. Aunque diga adiós a la PEV, la nueva Estrategia Global no analiza las causas estructurales del fracaso espectacular del programa transformador de la UE en su entorno más próximo. Si queremos que la política exterior de la Unión mejore, ese análisis es absolutamente necesario.
El texto tampoco es sincero respecto a la ampliación de la UE, que se sigue considerando una herramienta clave de la política exterior, pero cuyo uso futuro es muy incierto, y no solo en relación con Turquía. La estrategia también guarda silencio respecto al desagradable hecho de que, en realidad, el Tratado de Lisboa ha debilitado la política exterior de la UE, al sacar a los ministros de Asuntos Exteriores de las reuniones del Consejo Europeo, separar la Comisión Europea del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), no dotar a este servicio y al alto representante de fondos y personal suficientes, y burocratizar de forma exagerada los procesos de toma de decisiones en esta agrupación institucional fracturada.

Sin embargo, el punto más débil de la nueva estrategia quizá sea su desganado planteamiento de lo que Mogherini llama “autonomía estratégica” de la UE. Aunque sea muy deseable que los europeos creen instrumentos de política exterior, seguridad y defensa que les permitan hacer más por su propia seguridad, en vez de depender únicamente de Estados Unidos para la protección y los servicios mundiales, el texto debería haber sido mucho más realista en cuanto a lo remoto de esa opción.

Hasta dentro de algún tiempo, la política exterior de la UE girará en torno a la cuestión de su dependencia de Washington. Por tanto, aunque expresar una gran ambición esté bien, el documento también tiene que definir el modo de actuar mientras tanto. EEUU seguirá siendo clave para la función desempeñada por la UE en el mundo durante muchos años, y no es sano que el informe pase por alto esta parte crucial e incómoda de la relación transatlántica.

Dicho esto, con su nueva Estrategia Global, la UE tiene un documento muy útil con el que trazar su rumbo hacia la próxima década. Servirá de referencia para las medidas que se tomen en adelante. Está claro que el documento no tendrá una influencia desmedida sobre el comportamiento de los Estados miembros, sobre todo en lo que se refiere a la gestión de crisis. Pero nadie podrá culpar a Mogherini y al SEAE de no haber dicho lo que hay que hacer si Europa quiere seguir siendo segura y tener peso en el mundo.